Sexta-feira passada, o presidente do Banco Central, Armínio Fraga, voltou a mencionar a proposta de criação de uma super-agência de regulação financeira. A agência reuniria as funções hoje atribuídas à Comissão de Valores Mobiliários (CVM), a Superintendência de Seguros Privados (Susep) e a Secretaria de Previdência Complementar (SPC). Além disso, absorveria as tarefas de fiscalização bancária atualmente a cargo do Banco Central.

A aglutinação de funções supervisórias e regulatórias vem sendo implementada ou estudada na economia internacional. O Reino Unido, o Japão e a Coréia, por exemplo, recentemente estabeleceram super-agências de regulação.

Com efeito, a acelerada transformação nas finanças, nas duas últimas décadas, tornou obsoleta a estrutura tradicional de regulação, baseada em agências especializadas conforme tipos de instituições financeiras, as quais podiam ser diferenciadas pela espécie de produtos transacionados. A repartição de áreas financeiras vem sendo subvertida por inovações tecnológicas - e pelo relaxamento de barreiras regulatórias - que hoje tornam menos nítidas aquelas fronteiras.

Fundos mútuos desafiam a posição de bancos, oferecendo a possibilidade de resgates à vista a seus aplicadores. Bancos securitizam suas operações de crédito. Derivativos redistribuem riscos pelo sistema. Empresas não-financeiras formalizam subsidiárias de crédito como suporte de suas operações básicas etc.

Decorre daí o movimento de consolidação na forma de conglomerados financeiros, através de fusões e aquisições entre bancos e não-bancos. Na intermediação financeira, a competitividade passou a exigir capacidade de ofertar produtos estruturados aos clientes (aplicadores e tomadores de recursos), envolvendo múltiplos instrumentos e de acordo com o gosto do freguês. Dadas as possibilidades de mensuração e apreçamento de riscos abertas pelas novas tecnologias, bem como a resultante proliferação de instrumentos e mercados, tanto usuários quanto intermediários financeiros cada vez mais manejam riscos e gerenciam seus portfólios de modo integrado, sem fronteiras setoriais.

A resposta dos sistemas nacionais de regulação financeira tem sido, justamente, mover-se em direção a estruturas nas quais a distribuição de tarefas se dê por tipos de riscos envolvidos e não mais por instituições.

Além da política monetária e cambial, os bancos centrais tendem a reter a responsabilidade pela estabilidade do sistema de pagamentos, protegendo-o do risco sistêmico. A especificidade desse sistema é combinar passivos nominalmente fixos - depósitos à vista - com ativos menos líquidos. Seus participantes estão portanto inevitavelmente vulneráveis diante de ondas de choque e contágio. Continuará cabendo ao banco central o papel de emprestador em última instância.

Por seu turno, a supervisão/regulação quanto aos riscos de insolvência tende a ser concentrada em super-agências que os monitorem simultaneamente nos bancos, corretoras, seguradoras e empresas emitentes de títulos. Diante das mudanças financeiras, a proteção ao consumidor de produtos financeiros - para evitar os problemas derivados da assimetria de informações entre aplicadores e captadores de recursos - tende a impor tal centralização. Além disso, tornou-se oportuno eliminar superposições de regras e de procedimentos informacionais, reduzindo-se custos diretos e indiretos da regulação.

Abrem-se aí, por outro lado, várias possibilidades de configuração institucional. Por exemplo, enquanto o Reino Unido criou uma única super-agência, a Austrália optou por duas, uma lidando com a supervisão prudencial e outra com a conduta nos mercados financeiros. Além disso, enquanto a Austrália incorporou a previdência no âmbito dessas agências, a opção britânica foi deixá-la à parte.

Na verdade, os ganhos de escopo (sinergia) com a unificação na super-agência sobrepujam os ganhos de especialização de agências separadas apenas quando alcança certo estágio a integração subjacente entre os portfólios das instituições envolvidas. Nas economias desenvolvidas, tem sido este o caso dos bancos, corretoras, seguradoras e investidores institucionais.

No Brasil, enquanto o fortalecimento dos mercados de capitais e da CVM buscado com a nova Lei das SA ainda nem sequer se materializou, os ramos de seguros e de previdência estão longe do fim de sua reestruturação. Parece mais prudente atribuir super-poderes por etapas à super-agência brasileira.