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    Avaliação da Operacionalização do Programa PRONAF
    Autores: Walter Belik

    Introdução

    Até 1993 não se tem notícias de recursos específicos para o financiamento da agricultura familiar no Brasil. Na realidade, não existia o próprio conceito de agricultura familiar. O agricultor familiar era considerado "mini-produtor" para efeito de enquadramento no Manual de Crédito Rural. Com isto, além do produtor familiar disputar o crédito com os demais produtores, este era obrigado a seguir as mesma rotina bancária para obter um empréstimo que tinha o perfil voltado para o grande produtor.

    Para superar estes problemas, o governo Itamar Franco criou o PROVAP - Programa de Valorização da Pequena Produção Rural em 1994 que trabalhava, basicamente, com créditos concedidos pelo BNDES. Dois anos depois este programa passou a se denominar PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar assumindo uma maior envergadura e com um concepção diferente.

    No início, o PRONAF funcionava através da concessão de créditos de até R$5.000,00 para custeio dos agricultores, R$15.000,00 de investimento e R$75.000,00 para custeio coletivo a uma taxa de juros inicial de 16%, depois reduzida para 9% a.a. (custeio) e TJLP + 6% a.a. (com rebate de 50% nos encargos) para investimento. Estes recursos eram provenientes de três fontes: a) exigibilidade do MCR do Banco Central; b) FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador e c) FCO - Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Centro-Oeste.

    O objetivo do programa era atender exclusivamente ao produtor familiar caracterizado através de seis critérios básicos, mediante comprovação. Os critérios eram os que se seguem:
    1. Possuir 80% da renda originária da agropecuária,
    2. Deter ou explorar imóvel rural em área de até 4 módulos fiscais,
    3. Explorar a parcela de terra na condição de proprietário, parceiro, arrendatário ou posseiro,
    4. Utilizar mão-de-obra exclusivamente familiar ou manter até dois empregados permanentes
    5. Residir na propriedade ou em aglomerado rural ou urbano próximo,
    6. Possuir faturamento máximo anual de R$27.500,00.

    Os recursos seriam liberados após o cumprimento das exigências de apresentação de orçamento, plano ou projeto agropecuário, comprovação da aquisição de insumos , comprovação do pagamento do ITR - Imposto Territorial Rural e a adesão obrigatória ao zoneamento agrícola. Como foi dito, a taxa de juros praticada inicialmente era de 16% a. a. para custeio ou investimento com rebate de 25% na liquidação, sendo reduzida logo em seguida.

    Os resultados alcançados nesta primeira fase foram modestos, como se verá adiante. Segundo avaliações internas do Banco do Brasil, houve uma baixa aplicação, poucos produtores foram atendidos e, devido aos requisitos colocados acima, ocorreu uma grande dificuldade de acesso.

    A partir de outubro de 1996, com uma nova resolução do Banco Central ocorre uma mudança nos procedimentos do PRONAF. Em primeiro lugar, amplia-se o público beneficiário passando-se a incluir as associações de produtores e cooperativas habilitadas para o repasse dos créditos. Em seguida, amplia-se os limites de recursos. O produtor rural passa a receber uma nova modalidade de crédito que é o custeio associado ao investimento com limite de até R$15.000,00, as cooperativas passam a realizar operações de repasse de até R$1.440.000,00 e, finalmente, cooperativas e associações passam a se beneficiar de um custeio associado ao investimento coletivo de até R$720.000,00.

    Os encargos também se reduzem pois para a linha de crédito de custeio associada ao investimento a taxa passa para 6% a.a. em acréscimo a TJLP com rebate de 57% sobre os encargos. Mais tarde, para a safra 1998/99, esta taxa passou para 5,75%, mas o rebate se reduziu para os 50%, por ocasião do efetivo pagamento. Vale lembrar que o crédito de custeio regular inserido no SNCR - Sistema Nacional de Crédito Rural cobra atualmente juros da ordem de 8,75% para o custeio. Os prazos para devolução dos empréstimos também se mantém sendo uma safra ou um ano para o custeio agrícola ou da agropecuária e o investimento de até 8 anos (com até 2 de carência). A única diferença passa a ser o benefício a mais obtido pelos produtores do Centro-Oeste que, diretamente com recursos do FCO podem obter 3 anos de carência para os investimentos, além de uma linha especial para investimento semifixo associado ao custeio com de 6 anos (com até 2 anos de carência).

    No entanto, a principal mudança observada na nova versão do PRONAF passou a ser nas exigências para a tomada dos empréstimos. A partir de outubro de 1996, eliminou-se a necessidade de apresentação de orçamento, plano ou projeto. Não há mais necessidade de comprovar a aquisição de insumos e tampouco a comprovação do pagamento do ITR. Ademais, a adesão ao zoneamento agrícola deixa de ser obrigatória. Esta fica a critério do produtor, o que na prática reduz a exigência. Mesmo em relação ao PROAGRO (Seguro Agrícola): o pagamento do sinistro passa a se dar, sem a comprovação das perdas, para valores até R$1.000,00 - antes era R$500,00 e a alíquota de 2% passa a valer mesmo sem adesão ao zoneamento agrícola.

    Neste ano de 1996 o PRONAF vivia um impasse. Claramente o programa ainda não havia deslanchado e havia muitas críticas, principalmente por parte das entidades representativas dos trabalhadores. Até esta data o PRONAF era apenas um programa de pequeno alcance com condições de financiamento muito próximas do PROVAP com o agravante de que suas taxa de juros eram mais elevadas. Como fruto das pressões dos agricultores familiares vai ocorrer uma mudança de orientação do governo federal e uma utilização mais direta dos recursos do FAT no programa fazendo finalmente com que o programa atingisse um público maior.

    Características do PRONAF

    Grosso modo, podemos identificar duas modalidades de PRONAF, a saber: 1) crédito rural que , por sua vez, pode se dividir em custeio tradicional, rotativo ou especial (conhecido como "PRONAFinho"- para produtores com renda familiar bruta anual até R$8.000,00), investimento na propriedade ou no processamento e comercialização e, 2) infra-estrutura e serviços municipais. Esta divisão de modalidades vai ocorrer também na operacionalização dos programas. O Banco do Brasil é o agente financeiro preferencial no repasse dos recursos para os programas de crédito rural e a Caixa Econômica Federal se encarrega dos repasses para infra-estrutura.

    Estas duas modalidades de crédito disputam um volume de recursos que atingiu em 1998 o nível de R$1.819 milhão provenientes das fontes elencadas acima. Em 1997 o PRONAF havia distribuído R$1.625 milhão e em 1996 apenas R$ 650 milhões (considerando apenas o crédito de custeio). Evidentemente, as fontes de financiamento não são exclusivas sendo que apenas uma parte menor do FAT e também do FCO é dirigida às aplicações da agropecuária, o que limita bastante o alcance dos programas.

    Do total de recursos disponibilizados pelo PRONAF, aproximadamente 90% se dirige ao PRONAF-C e o restante ao PRONAF-M. Dentre as modalidades de crédito, o custeio participou em 1998 com mais de 65% contra 35% dos investimentos. Em 1997 a participação do investimento foi mais elevada: aproximadamente 40% contra 60% do custeio. No caso do custeio, a maior incidência em 1998 (já era elevada em 1997) é a do PRONAF-Rápido, que funciona como um crédito de custeio rotativo e automático para o produtor.

    A seguir vamos apresentar, em linhas gerais, os principais resultados alcançados pelo PRONAF-C e pelo PRONAF-M para depois analisarmos alguns pontos críticos que merecem um maior aprofundamento.

    PRONAF - C

    Analisando-se os dados do PRONAF-C de 1997 e 1998 observamos os seguintes pontos:

    a) Origem dos Recursos

    Mais de 80% dos recursos utilizados são provenientes do FAT. Existe uma pequena participação dos fundos provenientes do FCO mas o que surpreende é a baixíssima presença de recursos provenientes do MCR 6.2. Ou seja, as fontes tradicionais de crédito rural (Tesouro Nacional e exigibilidades bancárias) participam com a minúscula proporção de 8% dentre os recursos do FAT. Neste sentido, os esforços empreendidos pelo Ministério da Agricultura no sentido de aumentar a exigibilidade bancária dos atuais 25% dos depósitos bancários para 30% são bem vindos desde que se consiga transferir uma parte importante dos mesmos para a sua utilização no PRONAF. Vale mencionar também que a distribuição de recursos que tem como base as fontes do MCR 6.2 está concentrada, em sua quase totalidade, nos estados do Sul. Segundo pesquisas anteriores, esta particularidade comprova que os tomadores destes empréstimos eram basicamente agricultores que já eram clientes do Banco do Brasil que passaram a se valer desta nova linha de crédito em melhores condições financeiras.

    Outro aspecto importante quando tratamos da utilização das exigibilidades bancárias diz respeito a participação dos bancos privados. Pelas regras do MCR 6.2, os bancos devem aplicar 25% dos seus recursos de depósitos à vista em empréstimos para o meio rural. Os restantes 75% dos recursos de depósitos à vista contam como compulsório bancário, fazendo com que - hoje em dia, não haja mais recursos livres provenientes de depósitos à vista. No caso da não aplicação destes recursos em crédito rural, os bancos são obrigados a recolhe-los ao Banco central, recebendo uma remuneração equivalente a metade da menor taxa de juros vigente para o Crédito Rural.

    Visando atrair os bancos (privados e oficiais) para as aplicações no PRONAF, o governo instituiu uma espécie de prêmio sobre as exigibilidades utilizadas no programa. Isto é, quando os bancos aplicam recursos no PRONAF, a exigibilidade é multiplicada pelo fator 1,3 garantindo uma sobra de recursos livres para aplicação em outras linhas de crédito. No entanto, quando se observa a participação dos bancos na concessão de empréstimos do PRONAF, verifica-se que mesmo com estas condições especiais os agentes privados não tem se motivado a participar do programa.

    Segundo os técnicos do Banco Central entrevistados, os recursos provenientes do Tesouro Nacional constantes nos créditos do PRONAF se referem aos subsídios de equalização concedidos aos bancos oficiais, somados às depesas administrativas, e não ao crédito rural propriamente dito. A equalização é providenciada pelo Tesouro e corresponde a diferença entre as taxas praticas nos créditos oficiais e aquelas vigentes no PRONAF. Somente os bancos oficiais tem direito aos recursos de equalização, que são definidos a partir de um limite global e de uma formula específica. Por exemplo, a formula para a concessão da equalização para os créditos do Banco do Brasil, com recursos do FAT destinados ao PRONAF é calculada a partir do saldo médio diário, o diferencial de taxas de juros calculado a partir da TJLP - Taxa de Juros de Longo Prazo multiplicada pelo fator 1,04 e o número médio de contratos que é ainda multiplicado por outro fator.

    b) Destino dos Recursos

    A participação das regiões na distribuição dos contratos coloca o Nordeste em uma posição de clara inferioridade. Dados comparativos de 1997 e 1998 mostram que a região Nordeste obteve apenas 16,5% e 24,3%, respectivamente, dos contratos com 10,1% e 37,5% dos recursos. Já a região Sul obteve, em 1997 e 1998, respectivamente 66,9% e 60,5% dos contratos e 64,1% e 43,4 % dos recursos (ver gráficos 1 e 2) . Dados preliminares preparados com base no Censo 1985 pelo convênio FAO/INCRA, conforme mencionado anteriormente, mostram que a região Nordeste concentra a maior porcentagem de estabelecimentos familiares do Brasil. Do total brasileiro, 53,3% dos estabelecimentos familiares se encontram no Nordeste contar 21,2% no Sul e apenas 2,7% no Centro-Oeste. Cumpre notar que houve um crescimento expressivo dos créditos concedidos ao Nordeste - puxados principalmente pelo crescimento dos empréstimos para investimento, mas a região Sul continua concentrando a grande parte dos créditos do PRONAF.

    Segundo fontes do Banco do Brasil, este perfil de distribuição de créditos é perfeitamente compatível com o perfil de produção da região. No caso do Nordeste, o PRONAF coexiste com outras linhas de crédito de assistência ao pequeno produtor o que garantiria o atendimento ao pequeno produtor familiar.

    Observa-se um crescimento nas aplicações do PRONAF- Rápido para o crédito de custeio entre 1997 e 1998. Estas aplicações passam de R$334,5 milhões (37,1% do custeio) para R$484,6 milhões (57,7% do custeio) demonstrando que esta modalidade vai alcançando a preferência do produtor superando os principais problemas gerados pela burocracia bancária.

    Por outro lado, o crédito de investimento como um todo diminui. O seu volume se reduz de R$736,9 milhões em 1997 para R$628,8 milhões em 1998 , sendo que deste total mais de três quartas partes foram alocados no Nordeste (ver gráfico 3). Ainda que tenha ocorrido uma redução na demanda, este volume é muito inferior ao do ano anterior o que sugere problemas como a indisponibilidade de recursos ou mesmo problemas na liberação dos créditos. Uma investigação mais detalhada poderia esclarecer estas questões.

    Vale mencionar também o pouco alcance obtido pela linha PRONAF - Agregar, lançada em 1998 com o objetivo de promover a agroindustrialização da produção agropecuária familiar. A participação do PRONAF - Agregar no montante total de recursos para investimento ficou em apenas 0,4% com 108 contratos assinados no ano de 1998.

    As explicações para este desequilíbrio já foram devidamente mapeadas em outros trabalhos e se referem basicamente a maior força de organização dos agricultores do Sul, pressões de empresas agroindustriais a qual estes produtores estão vinculados e, do outro lado, a desarticulação e baixa inserção social dos produtores do Nordeste.

    b) Características dos contratos

    A distribuição dos contratos segundo o seu valor mostra uma enorme variabilidade. Há uma clara heterogeneidade a se considerar os produtores envolvidos, o tipo de demanda e as características da região. Em 1997, o valor médio do contrato de custeio ficou em R$2.280,51 e em 1998 este se elevou para R$2.556,82. Este crescimento é muito pequeno embora, como demonstramos anteriormente, o limite para empréstimo tenha se elevado de R$5.000,00 para um total de R$15.000,00 quando o custeio está associado ao investimento.

    No entanto, o que queremos demonstrar é que a distribuição do valor médio dos contratos de custeio varia muito de estado para estado. Em 1997, os maiores valores médio de contratos de custeio estavam no estado de Mato Grosso em R$4.455,55 e os menores com valor médio de R$924,38 no Maranhão. Cumpre destacar que estes dois estados possuem módulos fiscais grandes, embora o tipo de cultura em atividade seja diferente.

    Em 1998 o valor médio do contrato de custeio no estado do Mato Grosso cai para R$3.672,07 disputando de perto a posição de maior valor médio de contrato com S. Paulo (R$3.727,23 de custeio). Coincidentemente, o estado do Maranhão continua entre os estados com menor valor médio de empréstimo de custeio, da ordem de R$1495,99 só perdendo para o Acre com um valor médio de R$869,84. Mesmo entre os estados com características mais homogêneas há uma grande variação no valor médio do custeio. Em 1997, por exemplo, o Rio Grande do Sul teve um valor médio de contrato da ordem de R$2.060,95 contra R$2.718,60 do Paraná. Os dados de 1998 também mostram esta diferença (R$1.539,96 contra R$2.048,44 respectivamente).

    Para os contratos de investimento, a variabilidade é ainda maior. O valor médio em 1997 ficou em R$7.246,89 e R$5.397,48 em 1998. Ou seja, enquanto o custeio médio caiu de um ano apara o outro, o investimento médio subiu, embora este tenha ficado ainda muito abaixo do teto permitido de R$15 mil para investimentos individuais ou R$75 mil para coletivos. Verifica-se que o crédito de investimento médio variou de R$11.813,25 no Maranhão até R$3.217,80 no Rio Grande do Norte. Em 1998 a variação no valor dos contratos em torno da média é ainda maior embora os estados com maior e menor média sejam os mesmos: R$14.812,70 no Maranhão e R$1.808,30 em Alagoas. Vale mencionar também a média alcançada por Rondônia onde tivemos apenas 4 projetos com uma média de financiamento de R$ 31.465,00, o que deve Ter sido puxada por uma predominância de investimentos coletivos. Assim como no caso do custeio, não estão claras as razões para estas enormes diferenças.

    As principais culturas finaciadas pelo PRONAF são o milho, seguido pelo café, soja, bovinocultura de leite e o arroz . Em 1997 aparecia em primeiro lugar a cultura do fumo e bem mais atrás estava a soja e o milho. A diversidade das operações do PRONAF reflete a policultura dos pequenos produtores e a diversidade das regiões brasileiras.

    c) Operacionalização dos Empréstimos

    Como se percebe um dos maiores limitantes do maior alcance do PRONAF-C está justamente na agilidade do sistema bancário. Existe uma grande polêmica em relação a esta questão mesmo dentro do governo. Os produtores alegam que o programa poderia ter feito muito mais se não fosse a morosidade no repasse dos créditos para a rede de agências, na análise das solicitações e nas demais exigências colocadas para a obtenção dos empréstimos.

    Desde o momento em que o governo anuncia as dotações de crédito para os produtores até que os recursos cheguem em mãos dos interessados, o dinheiro percorre um longo caminho. Normalmente, as etapas pelas quais passam os recursos desde o seu anúncio até a sua disponibilidade são as seguintes:

    i) O governo define internamente a demanda pelos recursos à luz das suas prioridades,
    ii) Discute-se no Conselho Monetário Nacional a viabilidade das propostas colocadas e as fontes de financiamento,
    iii) O Banco Central edita uma resolução dispondo sobre o volume de crédito a ser concedido e as normas vigentes para a concessão dos empréstimos,
    iv) Esta resolução está baseada em resoluções anteriores do CODEFAT - Conselho Deliberativo do FAT e do Conselho Deliberativo do FCO,
    v) O Ministério da Fazenda publica uma portaria versando sobre a formula de equalização e sobre o esquema de remuneração dos bancos. Este instrumento é conhecido como "carta-revisão",
    vi) Ao mesmo tempo o Congresso Nacional deverá decidir sobre o montante de recursos que o Tesouro nacional disponibilizará dentro do Orçamento para o pagamento da equalização,
    vii) A Secretaria do Tesouro Nacional toma conhecimento sobre o volume de recursos disponível que será repassado e que deverá estar coberto pelos recursos do MCR 6.2 ou outra fonte,
    viii) O Banco do Brasil assim como os demais bancos oficiais preparam a norma e as instruções para concessão do crédito às agências,
    ix) O gerente recebe o sinal para começar a operar.

    Um diagrama com os principais passos envolvidos na operação de disponibilização dos créditos se encontra abaixo.

    Figura 1: Fluxograma da Distribuição dos Créditos do PRONAF

    O diagrama acima apresentou o fluxo normal para a disponibilização de recursos do PRONAF. No entanto, as decisões não fluem diretamente e exatamente na sequencia apresentada acima. Existem etapas intermediárias em que cada situação é analisada politicamente e negociada com outras instâncias do governo ou junto às bases de apoio parlamentar. Este é o caso da definição dos recursos para equalização. Enquanto não se decide como e o quanto de recursos será colocado a disposição para a equalização, os bancos oficiais não podem começar a operar. Normalmente esta é uma longa discussão entre a área econômica e a área agrícola dentro do governo.

    Existem várias evidências que comprovam a grande participação na tomada de crédito de produtores dos estados do Rio Grande do Sul, Sta. Catarina e, mais recentemente, Minas Gerais como sendo resultado da interferência de empresas agroindustriais (fumo e avicultura principalmente) junto à rede bancária. Há casos inclusive da empresa ter tomado o crédito em nome do produtor sem mesmo o seu consentimento.

    Neste caso podemos identificar duas ordens de questões distintas. Por um lado, a gestão do PRONAF reproduz os velhos vícios do sistema bancário naquilo que se refere a discriminação dos pequenos agricultores. É muito comum, o gerente do banco perseguir os resultados sobre os quais ele é avaliado e portanto não reconhece o pequeno produtor como "cliente". No PRONAF acontece exatamente esta distorção, o gerente trabalha sob o estímulo da demanda. As metas de resultados, quando colocadas, dizem respeito apenas a volume de aplicações, cartões de crédito, saldo médio e outros. Assim, do ponto de vista da administração da agência não há esforço algum no sentido de buscar o cliente, apesar de que muitos pequenos produtores, que seriam potenciais clientes, procurem a agência para a obtenção de empréstimos.

    Embora as despesas operacionais inerentes a concessão de créditos do PRONAF estejam cobertas por acordo com o Banco Central, sob o qual os bancos recebem R$15,30 mensais em 1998 e mais o del credere de 4,95% por ano através de recursos da equalização, as operações do PRONAF não são bem vistas pela maioria dos gerentes. A falta de interesse se deve a escassez de funcionários e/ou seu baixo nível de treinamento. Cabe ressaltar que, na maioria das vezes o PRONAF está sendo tocado em pequenas localidades ou municípios pobres onde, normalmente os funcionários são menos qualificados.

    Embora existam razões "operacionais" para que os créditos não sejam concedidos existem críticas pesadas que acusam o Banco do Brasil de segurar os recursos do PRONAF como parte de uma estratégia essencialmente financeira. É que os créditos não aplicados do PRONAF permanecem em poder do banco e são aplicados junto ao Banco Central à taxa SELIC permitindo uma rentabilidade excepcional por um determinado período. Ironicamente, o Banco do Brasil recebe, por outro lado, muitas pressões por parte do BNDES que administra os recursos do FATpara realizar os empréstimos. É que a cada liberação destes recursos, o BNDES recebe uma comissão à título de despesas administrativas.

    As principais barreiras colocadas pela burocracia bancária são as malfadadas garantias exigidas dos potenciais tomadores dos empréstimos. Foi constatado através de pesquisa que, em muitas localidades, o Banco do Brasil exige garantias reais como a hipoteca do imóvel, avalista, reciprocidade e outras determinações que excluem posseiros, assentados e outros produtores com menor capacidade financeira para participar do programa.

    Com relação a este ponto existe também uma grande polêmica na administração do programa. Qual deveria ser o nível de garantias ideal que os bancos poderiam assumir? Há o risco do agente financeiro e a possibilidade de perda de recursos provenientes do FAT. Por outro lado, emprestar sem garantias é proibido pela própria legislação do Crédito Rural e pela norma de atuação dos gestores públicos na qual o Banco do Brasil e outros bancos oficiais se inserem. Segundo depoimentos de executivos Banco do Brasil, há inclusive um parecer do Tribunal de Contas da união elogiando o zelo com o qual o banco do Brasil tem gerido os recursos para os assentados pelo INCRA.

    Outro aspecto importante é com relação a Declaração de Aptidão fornecida por entidade credenciada. Esta também tem representado um problema na liberação dos créditos. No principio era necessário apenas uma única assinatura na Declaração enquadrando o possível tomador na categoria de agricultor familiar. Esta assinatura poderia vir do Sindicato dos Trabalhadores ou do Sindicato Rural (patronal) o que levava, evidentemente, a riscos de compra privilégios. Muitas denúncias vieram a tona, no início do PRONAF, dando conta de que muitos sindicatos cobravam uma taxa pela emissão da Declaração. Havia também a possibilidade da agroindústria influenciar o sindicato para conseguir a documentação necessária e agilizar empréstimos que pudessem favorecê-la. Ao final de 1997 um portaria governamental decidiu exigir também a assinatura do responsável pela agência de assistência técnica local na Declaração de Aptidão, diminuindo bastante as possibilidades de fraude na tomada de empréstimos.

    Outra ordem de problemas se dá pela falta de agilidade no percurso dos recursos que, após a sua liberação pelo Banco Central (que ocorre após as definições do montante disponível do FAT autorizados pelo CODEFAT, e pela parcela das exigibilidades a ser aplicada no PRONAF, conforme foi abordado), tem que chegar a cada agência do Banco do Brasil no interior. Portanto, nem sempre a disponibilidade de recursos coincide com o anúncio por parte do governo do montante disponível. No passado, a distância entre o anúncio das metas do PRONAF e a sua liberação era enorme. Um grupo de agricultores chegou inclusive a apelar para o Papa João Paulo II, na sua visita ao Brasil em 1996, em busca de uma solução para o problema.

    A falta de agilidade também se traduz pela baixa autonomia dos gerentes dos bancos oficiais na liberação dos créditos. Desde a análise da solicitação do produtor até a liberação dos recursos, podem passar meses em que os funcionários destes bancos analisam a proposta e solicitam documentos adicionais e garantias. Isto ainda acontece com bastante freqüência em localidades pequenas em que o gerente não quer assumir riscos e o pessoal de agência tem pouco treinamento.

    Segundo fontes do banco do Brasil não se trata de falta de agilidade e sim falta de capacidade para atender toda a demanda. Em alguns casos, a demanda é de cinco vezes a disponibilidade de recursos sendo que os pedidos tem que ser processados em período muito curto. Há casos em que a comunidade se organizou e encaminhou as suas demandas ao banco de forma organizada e então foi possível processar o máximo de pedidos permitido pelas limitações de recursos em respeitando-se as exigências colocadas pelo calendário agrícola. Frequentemente, entre os casos de maior sucesso verificados se encontrava a organização dos agricultores pelo padre ou pelo prefeito em torno das demandas do PRONAF.

    No programa de rádio Palavra do Presidente de 25 de fevereiro de 1997, o presidente da república admitiu que o PRONAF não era um programa perfeito. O rigor dos bancos, admitia ele, era devido ao fato de que estes repassavam recursos do FAT e portanto haveria uma série de precauções a ser em tomadas. Na ocasião o presidente se comprometia a agilizar o programa e criar um Fundo junto ao BC para indenizar os bancos que tivessem prejuízos.

    O fundo de aval federal ainda não foi colocado em prática mas já existe uma enorme resistência por parte da área econômica. Isto porque por um lado, o governo federal estaria comprometendo uma parcela importante dos volumes disponíveis para o crédito para a concessão de aval. Por outro lado, o aval federal faria com que os governos municipal e estadual abrissem mão dos seus compromissos e a experiência demonstra que somente com o comprometimento destas esferas vai se dar uma busca maior pela eficiência na utilização dos recursos.

    Vale mencionar que a criação do PRONAF- Rápido reconhecidamente eliminou determinadas exigências que interferiam na liberação dos empréstimos para pequenas quantias. Da mesma maneira, o PRONAF - Rápido permitiu eliminar os problemas decorrentes do atropelo no encaminhamento da solicitação dos empréstimos nas agências dado que o crédito é renovado automaticamente.

    d) Inadimplência

    A inadimplência verificada no PRONAF - C está entre as mais baixas verificadas pelo sistema bancário. Mesmo entre os agricultores mais pobres e das regiões mais problemáticas como o Nordeste, a inadimplência se coloca em um nível facilmente aceitável.

    Calcula-se no Banco do Brasil que a inadimplência dos créditos do PRONAF esteja entre 3 a 4% dos saldos dos empréstimos e isto se deve a vários fatores ligados a forma de financiamento mas, sobretudo ao peso e o envolvimento da comunidade na concessão de empréstimos.

    Ainda é cedo para se fazer uma avaliação completa da inadimplência pois muitos créditos ainda estão em regime de carência mas pode-se dizer certas distorções lado a lado de boas práticas bancárias permitiram reduzir os créditos duvidosos. No terreno das distorções temos a já comentada prática permitida de conceder créditos a produtores integrados da agroindústria. A agroindústria fornece o aval e chega até mesmo a pegar procuração dos produtores para retirar o empréstimo do banco. Segundo informações do banco do Brasil, esta pratica se reduziu a valores muito baixos em 1998. Ainda no terreno das distorções temos as garantias que são solicitadas exageradamente e que garantem efetivamente a devolução do o empréstimo.

    Do lado das boas práticas temos o maior controle que os bancos tem feito sobre as características do projeto em si. No banco do Nordeste por exemplo, há uma instrução que incentiva o tomador a retirar o credito de custeio sempre acompanhado pelo crédito de investimento, isto porque nas condições de produção da região algum investimento é sempre necessário acompanhando o custeio. No Banco do Brasil todo pedido de empréstimo é comparado com uma das 22 mil planilhas de custo de produção afim de que se possa analisar as características da operação.

    PRONAF - M

    A segunda modalidade de empréstimos do PRONAF é aquela voltada para os municípios visando a melhoria da sua infra-estrutura. Esta modalidade foi instituída no próprio decreto que criou o PRONAF partindo de um diagnóstico de que o desenvolvimento agrícola depende de uma infra-estrutura adequada para o seu sucesso. Em muitos casos ações de apoio aos produtores podem ser inviabilizadas pela falta de canais de escoamento da produção ou de eletrificação rural, irrigação, telecomunicações, assistência técnica ao produtor etc. Visando resolver estes problemas, o PRONAF franqueou uma linha de crédito aos municípios.

    A inovação trazida pelo PRONAF-M não está apenas na escolha do município como alvo para apoio financeiro. Da forma como foi estabelecida a sistemática de empréstimos, há o envolvimento de toda a comunidade local na elaboração dos planos e no acompanhamento da execução dos trabalhos. A seguinte seqüência foi determinada para o encaminhamento dos pedidos de empréstimos:

    a) Cria-se um Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural - CMDR com a participação de representantes da comunidade e da produção agrícola familiar. Este conselho pode ser instituído por decreto ou por lei municipal.
    b) O CMDR elabora e aprova um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural - PMDR que deverá ser a diretriz fundamental na definição de metas e estratégias estabelecidas na esfera da agricultura familiar. O PMDR deverá contemplar todas as ações e não apenas aquelas cobertas pelo PRONAF.
    c) O PMDR é encaminhado às instâncias estadual e federal que deverão analisá-lo e encaminha-lo, ou não, à Secretaria Executiva Nacional que dará o parecer final para aprovação.

    Observa-se que através deste processo a comunidade local deve ser ouvida, opinar e participar da elaboração dos projetos. Com isto se estaria criando um verdadeiro controle popular sobre as políticas locais. Mas, não seria apenas através destes critérios que se estabeleceria as prioridades. Havia a intenção explícita de atender os municípios mais pobres.

    Segundo as diretrizes do PRONAF-M, três critérios definiriam os municípios que seriam atendidos prioritariamente: a) maior participação de estabelecimentos agropecuários com até 200 ha no município comparativamente ao estado; b) maior proporção de população rural comparativamente ao estado e; c) menor valor da produção agrícola per capita em comparação com a média estadual.

    Estes critérios deveriam ser levados em conta mas não representavam um impedimento para que outros municípios fossem incorporados entre os beneficiários, desde que o seu número "fosse inferior ao previsto para o estado".

    Estes critérios se mostraram totalmente inadequados no primeiro ano de vigência do PRONAF-M. A razão básica para tanto era a de que estes municípios com alto grau de miséria não tinham as suas comunidades organizadas ao ponto de se mobilizar e elaborar um PMDR ou formar um CMDR. Mais tarde, estes critérios foram flexibilizados concedendo-se aos Conselhos Estaduais uma maior autonomia.

    Os resultados obtidos pelo PRONAF-M ainda são modestos e se devem principalmente ao natural período de adaptação que envolveu o início do programa seja no que se refere aos produtores e a formação dos CMDRs ou seja para as estruturas burocráticas.

    A partir de 1997 o volume de pedidos encaminhados ao PRONAF-M aumentou significativamente. Uma das razões apontadas para isto nos estudos já realizados foi a de que iniciava-se, neste ano, os mandatos de novos prefeitos.

    Observa-se também que, em 1997, os PMDRs passaram a ter um contorno mais definido e adaptado às necessidades da produção familiar. Cumpre mencionar, que no período anterior, muitos Planos foram simplesmente devolvidos por não se enquadrar nas diretrizes do PRONAF. Aparentemente, o programa foi visto pelas elites locais como um novo instrumento de captação de recursos junto ao governo federal .

    Embora tenha ampliado o seu alcance em 1997, o PRONAF passou a conviver com o problema de corte de verbas. Para alguns estados, o corte de verbas chegou a 50% inviabilizando a efetivação de um projeto de longo prazo. Em outros casos, observa-se um enorme hiato de recursos entre o volume aprovado e os valores efetivamente liberados. Esta diferença é explicada oficialmente pelo "rigor da Caixa Econômica Federal na liberação dos recursos" mas, na prática, é o reflexo da sua própria escassez.

    Segundo o informe publicitário do PRONAF divulgado ao final de 1998 já foram elaborados 1.249 Planos de trabalho com o comprometimento de R$162 milhões pelo Governo Federal. Em relatório anterior a que tivemos acesso, datado de 4 de fevereiro de 1998, haviam sido selecionados prioritariamente 998 municípios, dos quais 509 elaboraram Planos de Trabalho com um orçamento solicitado de R$75,1 milhões tendo sido contratados até aquela data R$63,1 milhões com o recebimento de R$24,7 milhões.

    As diretrizes do PRONAF-M determinam que os PMDR devem estabelecer ações locais com orçamento previsto para o dispêndio de R$150 a R$200 mil por ano em 4 anos. Observa-se, no entanto que, pelo números acima que as solicitações acumuladas giram em torno de uma média de R$147,5 mil e o volume contratado médio estava em R$123,9 mil. Entre os projetos analisados até agora há uma predominância de solicitações para obras de infra-estrutura (energia, saneamento, estradas, telefonia etc.) embora se possa mencionar com freqüência solicitações para equipamentos de processamento agroindustrial, implementos agrícolas, treinamento de agricultores e outros.

    Entre os municípios que encaminharam Planos de Trabalho vale destacar a liderança do Rio Grande do Sul e do Paraná. Apenas nestes dois estados todos os municípios selecionados elaboraram Planos de Trabalho. Somando-se os três estados do Sul temos 22% do valor total e 28% em termos de quantidade dos Planos de Trabalho. Já o Nordeste teve 36% do valor e 29% da quantidade dos Planos de Trabalho até 04/02/98. Esta discrepância entre valores e quantidades entre os estados se deve ao fato de que o Rio Grande do Sul e Paraná estão entre os estados mais baixo valor médio dos Planos enquanto os estados do Nordeste, em particular a Bahia e o Piauí, estão entre os de maior valor médio dos Planos de Trabalho. A explicação para estas diferença pode ser dada por fatores de ordem regional ou por eventuais desvios que estejam ocorrendo na elaboração dos Planos de Trabalho.

    Neste período de atuação do PRONAF-M pode ter ocorrido de que municípios do Nordeste tenham encaminhado mais pedidos com obras de maior vulto como açudes e canais de irrigação enquanto que os municípios do Sul tenham se concentrado em solicitações de assistência técnica e treinamento, que custam menos. No entanto, vale mencionar também inúmeras denúncias recolhidas quanto ao desvirtuamento do PMDR.

    A baixa participação dos agricultores familiares foi um problema apontado nas diversas avaliações consultadas acerca do PRONAF-M. Evidentemente, nos municípios caracterizados por altos níveis de pobreza o nível de informação da população também é baixo, embora isto não impeça alguma mobilização social. Verifica-se no entanto, que houve um pequeno envolvimento da comunidade local na formação do CMDR e na elaboração do PMDR em um grande número de casos. Há relatos em que apenas o técnico da EMATER se encarregou de prepara o PMDR ou mesmo casos em que, dada a ausência das representação dos trabalhadores, apenas as entidades patronais participavam. Estes aspectos fizeram com em algumas localidades o PRONAF-M assumisse um caráter clientelista, atendendo demandas e favorecendo interesses políticos locais.

    Ao nível estadual, os Conselhos estaduais tiveram um importante papel na definição dos municípios prioritários e na discussão dos Planos de Trabalho. Observa-se no entanto que, em muitos casos, o conselho tinha como preocupação maior garantir o maior volume de recursos para o seu estado e que o coordenador do PRONAF desempenha um importante papel nas negociações com o governo federal. Vale registrar também ausências importantes de órgãos públicos nas reuniões decisivas do Conselho Estadual.

    Curiosamente, parece existir um consenso sobre os problemas de operacionalização do PRONAF - M este gira em torno da necessidade de se conceder mais autonomia aos CMDRs. Reivindica-se por exemplo uma maior descentralização dos recursos flexibilizando os projetos de modo que cada demanda possa ser atendida em separado e não apenas no bojo de um projeto global. O Fundo de Aval municipal ou estadual é visto como uma solução para uma parte importante dos problemas gerados pela morosidade dos processos. Neste sentido, acusa-se a Caixa Econômica Federal, gestora financeira do programa, de aplicar uma lógica de financiamento de construção civil aos projetos. O projeto só estaria completo se todas as suas etapas estivessem preenchidas, o que não é necessariamente verdadeiro para um projeto de desenvolvimento municipal. A criação de cooperativas de crédito ou fundos municipais podem aparecer como uma solução para que se possa agilizar o crédito.

    Outro ponto sobre o qual há consenso é sobre o apoio de técnicos. Efetivamente, o programa andou bem nos municípios em que os técnicos do governo ou das associações assumiram a preparação dos planos e chamaram para si a coordenação das demandas. Neste particular, as cooperativas estão também pouco prestigiadas na elaboração dos PMDRs. Verifica-se que as cooperativas poderiam cumprir um papel importante em todas as etapas da concessão de crédito ao município.

    Principais questões colocadas na operacionalização do PRONAF

    1. Definições de produtor familiar

    O termo agricultor familiar jamais foi utilizado explicitamente como público-meta de qualquer plano de apoio ao campo. No passado havia uma confusão quanto ao termo agricultura familiar. Para efeito de estatísticas considerava-se a agricultura familiar como sendo equivalente a pequena produção. Estes produtores eram aqueles cuja área do estabelecimentos era inferior a 50 ha. Mais tarde, criou-se a categoria dos mini-produtores tendo como base a renda obtida na produção. Definida a renda deste produtor nas atividades agrícolas, o mesmo poderia ser classificado como mini-produtor ou pequeno produtor fazendo jus ao acesso aos recursos do FAT. Segundo definição do Banco do Brasil, o mini-produtor é aquele que tem uma renda até R$7,5 mil e o pequeno produtor tem renda até R$22 mil. Acima destes níveis estamos tratando de grandes produtores.

    Recentemente, o governo passou a se utilizar da definição de agricultura familiar a partir dos resultados obtidos pelos estudos desenvolvidos no convênio FAO/INCRA a partir de 1994. A agricultura familiar, segundo estes critérios, estaria baseada em três elementos: gestão familiar, tempo de trabalho dedicado à propriedade e área do estabelecimento.

    Trabalhando-se com o Censo agropecuário de 1985 do IBGE foi possível observar que 75% dos estabelecimentos agrícolas no Brasil poderiam ser considerados familiares totalizando 4,3 milhões de unidades produtivas, embora saibamos que este total se reduziu drasticamente de 1985 até hoje. Deste total, aproximadamente, 3,2 milhões poderiam ser considerados em pior situação tendo em vista que a sua renda se situava abaixo da média da unidade geográfica em que estava localizada.

    É com base nestes números que os trabalhadores e os governos tem discutido o planejamento de um programa de apoio a agricultura familiar. Observa-se no entanto que até agora o PRONAF teve uma pequena penetração diante do universo de produtores familiares a serem atingidos. Em 1996 foram liberados 333 mil contratos, em 1997 este número sobe para 490 mil contratos e em 1998 tínhamos um total de 709 mil contratos liberados para custeio e investimento. Este montante de estabelecimentos atingido é apenas uma parcela mínima do público potencial identificado como produtores familiares.

    Outra questão que surge quando se analisa as metas atingidas é se este público que tomou os empréstimos do PRONAF-C já não era servido pelas outras linhas de crédito rural. Evidentemente as condições financeiras para a contratação dos empréstimos pelo PRONAF são muito melhores que aquelas definidas para o público em geral, o que leria a migração dos clientes tradicionais para o PRONAF. Mas, qual teria sido o adicional de clientes proporcionado pelo PRONAF? Não há elementos para que se possa calcular este montante, embora dados internos do Banco do Brasil permitam esta estimativa.

    Dentro desta mesma preocupação valeria investigar até que ponto o PRONAF estaria servindo de apoio para que empresas agroindustriais, em especial a indústria fumageira do Sul, pudessem obter capital de giro em condições mais propícias. Este crédito veio a substituir os adiantamentos feitos com capital próprio em um período em que as taxas de juros se encontravam bastante elevadas.

    2. Burocracia - Fundo de Aval

    Talvez um dos maiores problemas enfrentados pelo PRONAF tenha sido a burocracia bancária. Não é possível avaliar com certeza mas, as exigências descabidas colocadas pelos bancos oficiais devem ter afastado um grande contingente de produtores dos recursos. A experiência do fundo de aval de Poço Verde (SE) provou que com um pouco de criatividade é possível se superar estes problemas.

    A experiência do fundo de aval municipalizado se mostrou mais interessante - devido a participação dos interessados que a de fundo de aval geral, mas fica na dependência do grau de mobilização dos produtores e das lideranças locais. No início de 1998, o Ministro da Agricultura chegou a anunciar a criação de um Fundo de Aval geral ou nacional. Este fundo permitiria o acesso dos agricultores de baixa renda de forma automática funcionando como uma espécie seguro de crédito aos produtores. Os recursos deste fundo viriam de uma parte do spread que os bancos levam por emprestar recursos do PRONAF (este spread é de 6%), percentual do empréstimo do tomador e parte de recursos do Tesouro Nacional.

    Tal recurso facilitaria a tomada de empréstimos e agilizaria a chegada de recursos ao seu público-alvo. A experiência mostra que quanto menor for o espaço de decisão colocado para o gerente da agência bancária, maior é a agilidade na obtenção do empréstimo. Isto explica o enorme sucesso alcançado pelo PRONAF-Rápido. Neste caso, os controles sobre os saldos das contas funcionam quase que automaticamente, evitando a interferência do gerente e a assinatura de contratos.

    3. Modalidades de Empréstimos

    O rápido crescimento e aceitação do PRONAF-Rápido como crédito de custeio dos beneficiários do PRONAF nos permite refletir sobre a inadequação do sistema tradicional de empréstimos no campo. Atualmente o PRONAF- Rápido já conta com mais de 50% dos financiamentos concedidos e, dadas as suas características de crédito rotativo, o seu saldo deverá crescer a cada ano.

    A utilização do crédito rotativo na agricultura foi autorizada pela Lei no. 9.138 de 29 de novembro de 1995 - a mesma lei que refinanciou a dívida dos agricultores, abrindo uma enorme oportunidade para os bancos instituírem um espécie de cartão de crédito de custeio aos produtores, com todo amparo legal. Dado o baixo limite permitido para a concessão dos empréstimos este sistema poderá se difundir e ampliar em muito o financiamento da agricultura como um todo. Curiosamente, o PRONAF-Rápido tira o poder discricionário do gerente do banco, reduz a burocracia permitindo até mesmo uma redução dos custos administrativos e estimula a participação dos interessados. Cumpre ressaltar que mesmo, o crédito tradicional do PRONAF já deu um grande passo nesta direção ao eliminar a necessidade de apresentação de projeto e a comprovação de aquisição de insumos para o recebimento do crédito.

    Apesar da pouca informação que possuímos, chama a atenção nos trabalhos consultados, a baixa participação das cooperativas e associações no repasse dos recursos do PRONAF. Embora os limites de crédito disponíveis para estes segmentos sejam bem razoáveis não há informação significativa sobre empréstimos tomados nesta modalidade. Este ponto leva também a necessidade de aprofundarmos os estudos a fim de podermos determinar qual o tipo de mobilização que o PRONAF está provocando.

    Segundo avaliações dos técnicos envolvidos no programa, o objetivo do pRONAF é o de servir um público meta que já se encontar em um estágio de maturidade mais elevada. Para os trabalhadores assentados, por exemplo, recomenda-se o crédito do PROCERA que tem uma taxa de juros de 6% a.a.(rebate de 50%) e um limite de R$2.000,00. Para o pequeno produtor mais atrasado recomenda-se o PRONAFinho cuja taxa é de 5,75% a.a. com rebate de R$200,00 e limite de R$1.500,00 podendo ser repetido três vezes. No estágio superior estaria o PRONAF Tradicional ou Rápido. Finalmente no último nível antes do crédito rural tradicional estaria o PROGER com taxas de juros de 8,75% e teto de R$30.000,00. Segundo este planejamento, o produtor recém assentado e descapitalizado percorreria três estágios antes de se qualificar para o PRONAF. O problema é que nenhum destes programas é tão bem sucedido como o PRONAF.

    4. Desenvolvimento Municipal

    Existem vários pontos que poderiam ser melhorados na concessão de empréstimos sob a modalidade do PRONAF-M.

    A primeira diz respeito a própria limitação que o conceito de município traz consigo. Sabemos que na área rural, no escoamento da produção a delimitação geográfica do município pode não ter muita significância. Produtores de municípios de uma mesma região utilizam estradas comuns, açudes comuns e redes de energia e telefonia comuns. Em determinados casos um município considerado pobre pode se fazer valer de toda a infra-estrutura dos municípios vizinhos e portanto as suas limitações podem ser de outra ordem. Assim ,os riscos do planejamento em escala municipal (PMDRs) pode levar a desnecessária duplicação de funções ou, na pior das hipóteses, competição por recursos naturais escassos. Portanto caberia introduzir na elaboração dos PMDRs ou mesmo nos CMDRs o importante componente do planejamento regional.

    A segunda questão diz respeito a necessidade de "ver o futuro" nos PMDRs, o que é uma capacidade rara nos planejadores e também nos produtores que vivem o dia-a-dia. Em outras palavras, o planejamento da infra-estrutura municipal não deve ser feito unicamente para remendar o que está roto mas também para criar o novo. Os CMDR necessitam repensar o desenvolvimento local à luz de todos os problemas de mercado enfrentados pela agricultura. Isto inclui um plano estratégico de desenvolvimento local que contemple as possibilidades de conversão produtiva, agroindustrialização e, até mesmo, fomento de atividades não agrícolas.

    Material Consultado

    a) Documentos

    Abramovay, R. & Veiga, J. E. (1998) "Novas Instituições para o Desenvolvimento Rural: o Caso do Programa nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Brasília: IPEA (Texto para Discussão)

    Banco do Brasil (s.d.) "Alternativas de Financiamento para o Desenvolvimento da Agricultura Familiar". Brasília: mimeo.

    Brasil - MAA (1998) "Pronaf: Construindo as Instituições do Desenvolvimento Rural": Brasília: MAA

    DESER - Departamento Sindical de Estudos Rurais (1997) "Manual do PRONAF". Curitiba: DESER/CUT.

    IBASE - Instituto Brasileiro de Analises Sociais e Econômicas (1997) 'Projeto Piloto para AvaliaÇão do PROGER, PROGER RURAL, e PRONAF do FAT (Estado do Espírito Santo). Rio de Janeiro: mimeo.

    Machado, L.S.F. et alli (1998) "A Ação do banco do nordeste no Programa nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF sob o Enfoque do Desenvolvimento Local" In: Mota, D. M. et alli (editores) "Agricultura Familiar Desafios para Sustentabilidade. Aracaju: scp.

    Núcleo de Estudos de Políticas Públicas da UNICAMP (1999) 'Programas Sociais Prioritários do Governo Federal". Relatório de Pesquisa. Campinas: mimeo.

    Ravera, C. B. (1998) Pronaf, Agricultura Familiar em Mudança: Desafio de um Novo Paradigama". Rio de Janeiro. Dissertação de Mestrado. UFRRJ - Instituto de Ciências Humanas e Sociais.

    b) Períodicos e documentos legais

    Banco Central do Brasil - "Anuário Estatístico do Crédito Rural" , vários anos.

    Boletim DESER, Curitiba.

    Circulares e Resoluções do Banco Central

    Gazeta Mercantil

    O Estado de S. Paulo

    Portarias do Ministério da Fazenda

    Folha de S. Paulo

    Leis e Medidas Provisórias - Governo Federal

    Secretaria do Tesouro Nacional - "Resultado do Tesouro Nacional", vários números.

    c) Entrevistas

    Luiz Brito - DECAD/ DIEC - Banco Central do Brasil, Brasília.

    Luis Carlos Furoni - DENOR - Banco Central do Brasil, Brasília.

    José Garcia Gasques - IPEA, Brasília

    Carlos Roberto Serea - Crédito Rural, Banco do Brasil, Brasília

    Roberto Torres- Crédito Rural, Banco do Brasil, Brasília

    Nilton Braga, SDR - MAA, Brasília

    Manoel Moacir , SDR - MAA, Brasília