A confiança inabalável nas “verdades teóricas” que fundamentam o atual padrão de crescimento pautado no consumo privado e fortemente dependente do capital estrangeiro fez com que as autoridades econômicas brasileiras pontificassem, por muito tempo, acerca do caráter “provisório” do financiamento externo do déficit em conta corrente, assim como da natureza “transitória” do efeito fiscal negativo acarretado pela prática de rigidez cambial e juros elevados. Gordas reservas cambiais constituíam, sem dúvida, excelente cartão de visitas.

As críticas pouco fleumáticas ao financiamento do consumo com a ampliação do déficit no balanço de transações correntes; à criação de mecanismos fortíssimos de especulação financeira, onde campearam as oportunidades de arbitragem com o diferencial de juros; à produção de um déficit público de natureza financeira; à desindustrialização e desnacionalização do País - movimentos recentemente diagnosticados pelo Prof. Reinaldo Gonçalves, da UFRJ - , tendo em vista os altos juros, a redução inacreditável das tarifas efetivas e o crédito das importações; à deterioração do mercado de trabalho - mereceram marcante indiferença.

Todavia, desde outubro de 1997, nova safra de sucessivos episódios de instabilidade vem se registrando em importantes mercados cambiais, com repercussões no Brasil. A “confiança” dos agentes externos foi “fragilizada” com os vários solavancos. A crise se agudizou em um momento de deterioração acentuada das contas públicas, corroídas por um déficit financeiro elevadíssimo. Não custa lembrar que a dívida pública mobiliária federal, que contabilizava um estoque de R$ 61,8 bilhões em 1994 foi para R$ 176,2 bilhões em 1996 e passou dos R$ 300 bilhões em 1998. As despesas com juros somaram R$ 14,2 bilhões em 1994, R$ 35,5 bilhões em 1995 e R$ 29,4 bilhões em 1996. Comparado com o pífio crescimento médio do PIB de 4% ao ano, as taxas de juros situaram-se em patamares de mais de 20% a.a.

As autoridades econômicas não hesitaram em acentuar a responsabilidade da “crise mundial” pela deterioração macroeconômica. O Banco Central contrapôs-se ao movimento, com a queima de reservas cambiais e a elevação acentuada das taxas de juros, que saltou de 20,69% para 43,4%. Fundamentado nas premissas neoliberais maiores de que a reforma profunda do setor público, com privatizações e redução das suas necessidades de financiamento, somando-se à expansão do setor privado modernizado - que gera uma base de arrecadação ampliada, responderiam pela redução do ritmo de endividamento e a possibilidade de resgate da dívida, o governo editou, em 10 de novembro de 1997, um pacote de medidas. Envolvendo cortes de gastos e aumento do imposto da pessoa física, almejava um ganho fiscal da ordem de R$ 20 bilhões. A expectativa lançada a público de um ajuste dessa ordem mostrou-se irreal, não apenas pela rolagem da dívida, como também pelo efeito do desaquecimento da economia na arrecadação dos impostos.

Novos solavancos no mercado financeiro internacional acarretaram perdas consideráveis de riqueza e apontaram para a contração de crédito a nível internacional em 1998. Não obstante esses sinais, a política de câmbio sobrevalorizado e juros elevados permaneceu intocada. Sobrevindo os maus ventos do Oriente, o governo voltou-se para o lado fiscal, anunciando em 08 de setembro do presente ano um corte imediato de R$ 4 bilhões nos gastos. Institucionalizava, concomitantemente, o processo de ajuste fiscal ao determinar que as metas de geração de superávit passavam a ser obrigatoriedade estabelecida em lei. O acompanhamento, gestão e controle do desempenho das contas públicas da União, Estados e Municípios constituiriam atribuições da nova Comissão de Controle e Gestão Fiscal (CCF).

O Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) foi anunciado em 28 de outubro pelo ministro da Fazenda, sendo composto por medidas de curto, médio e longo prazos para tentar controlar o “crônico” déficit público do País nos próximos três anos. O programa tem um componente estrutural e o Plano de Ação 1999-2001.

De acordo com o governo, a previsão de ganho fiscal é de R$ 28 bilhões em 1999, R$ 33,8 bilhões em 2000 e R$ 38 bilhões em 2001. No próximo ano, o ganho se desdobra em R$ 13,269 bilhões através da elevação de receitas (1,46% do PIB), R$ 2,554 bilhões da redução do déficit previdenciário, R$ 8,671 bilhões da redução de gastos, e R$ 3,53 bilhões em medidas estruturais (Gazeta Mercantil, 29.10.98).

Se o governo não fizesse nada, argumentam seus representantes, haveria um déficit primário, em 1999, de 1,28% do PIB no âmbito do governo central. Para se chegar a um superávit de 1,8%, o esforço fiscal será de 3,08% do PIB ou R$ 28 bilhões em 1999. Os dois anos seguintes arriscariam apresentar déficits primários de 1,45% e 1,58%. Com as medidas, objetivando-se chegar aos resultados de 2% e 2,3% do PIB de superávit, haverá em 2000 e 2001 um esforço fiscal de 3,45% e 3,88% do PIB, respectivamente, ou um efeito projetado de R$ 33,8 bilhões para o ano 2000 e de R$ 38 bilhões para o ano seguinte.

Conforme o governo, as medidas de incremento da receita e corte das despesas serão significativas. Segundo o Plano de Ação 1999-2001, o Brasil registrará uma inflação de 1,5% e um crescimento do PIB de 0,5% em 1998. Para 1999, a projeção de inflação é de 2% e uma queda de 1% no PIB. O crescimento só se restabelecerá em 2000, com 3%, e em 2001, com 4% (Gazeta Mercantil, 29.10.98).

A avaliação do ajuste fiscal não pode estar desprendida do exame das enormes restrições externas que afetam presentemente o País. Observadas as contas públicas, até junho de 1998, o superávit acumulado (resultado primário) era positivo em 0,13% do PIB. A deterioração verificada em relação a 1997 no superávit primário foi fortemente influenciada pelo desequilíbrio nas contas da Previdência Social. De janeiro a julho de 1997, o INSS registrou um déficit de R$ 162 milhões. No presente ano, mesmo período, R$ 2,567 bilhões. O resultado superavitário primário do governo federal sofreu o impacto do resultado negativo dos governos regionais (Estados e Municípios) e suas respectivas estatais, que, juntos, tiveram um déficit primário de R$ 849 milhões ou 0,16% do PIB de janeiro a julho de 1998 (Gazeta Mercantil, 14.10.98, A-8).

Ocorre que no conceito nominal - o mais amplo, que inclui despesas com juros da dívida -, o déficit público nominal acumulado em 1998 já era de 7,02% do PIB até julho, quando chegou a R$ 36,680 bilhões. A dívida líquida do setor público atingiu (Gazeta Mercantil, 14.10.98, A-8), no referido mês, 38,6% do PIB, ou R$ 349,441 bilhões! Até o final do ano estará em 41,9%, segundo as projeções oficiais. Em 1999, continuará crescendo, chegando a 44,9% do PIB! Não obstante, o governo está estimando um déficit nominal para 1999 de 4% do PIB, com juros médios de 22%.

Observando o tema de um ângulo paralelo: o Prof. Celso Martone referiu, no número anterior do Jornal do Economista, que o País se defrontará com um passivo externo do setor público de 80 a 90 bilhões e um passivo interno dolarizado, mais as vendas no futuro da BM&F, de 60 bilhões. Quer dizer, contando ainda com US$ 40 bilhões de reservas, 100 bilhões de dólares a descoberto! Haja FMI!

Tais números remetem para a complexa questão da desvalorização cambial. O Ministério da Fazenda e o Banco Central continuam a descartar qualquer possibilidade de alteração da política cambial: o real estaria sofrendo uma discreta e gradual desvalorização de 6% em relação ao dólar (considerando um reajuste nominal de 7,5% e uma taxa média de inflação de 1,5%). Desvalorizar o câmbio, é sempre reafirmado, traria inflação e a perda de poder aquisitivo dos assalariados. Tampouco o governo se compromete com queda rápida da taxa de juros.

Trata-se de um xadrez delicado, sem dúvida: mexer no câmbio acarretará pesado ônus às contas públicas. A via alternativa da redução drástica de importações para a obtenção de um expressivo superávit poderá agravar os sinais visivelmente recessivos da economia, arrastando inclusive parceiros do Mercosul. Diga-se de passagem, o governo não acena com qualquer recuo na abertura econômica, embora esteja cuidando de aperfeiçoar a defesa comercial para combater as práticas desleais de comércio. Por outro lado, a meta de R$ 100 bilhões de exportações em 2002 afigura-se mais uma peça de retórica.

A questão é que o “ganho fiscal” de R$ 28 bilhões pode ser anulado se a taxa de juros não cair rapidamente! Adauto Lima, do Lloyds Bank, tomando em consideração um estoque de dívida médio de R$ 395 bilhões, um PIB estável e uma taxa de juros de 22% no próximo ano - prevista pelo governo -, calculou que o gasto com o serviço da dívida seria de R$ 72,8 bilhões. Na hipótese de os juros se manterem num patamar de 30%, o estoque médio sobe para R$ 400 bilhões e o desembolso com o serviço aumenta para R$ 104 bilhões (Gazeta Mercantil, 29.10.98). O fato é que a dívida vai se tornando insuportável, quer dizer, passou a exigir uma solução muito mais corajosa e soberana: sua repactuação de acordo com os interesses nacionais.

A promessa federal de corte de R$ 4 bilhões em gastos até dezembro já foi engolida pelo aumento das taxas de juros. Doutra parte, as medidas do pacote fiscal de novembro não trarão resultados no último trimestre de 1998. Logo, o déficit nominal dificilmente ficará abaixo de 8% neste ano. E 1999 ? As medidas projetam um ganho de R$ 16,194 bilhões. Contudo, a maior parte do aumento da receita previsto para 1999 pelas medidas fiscais apenas compensarão a perda de arrecadação motivada pela recessão.

Qual o impacto do recente ajuste fiscal em termos da questão federativa? A mídia noticiou o descontentamento imediato: os cortes no orçamento da União para 1999, aliados às restrições de gastos impostas a Estados e Municípios pelo pacote fiscal, precipitaram novos confrontos da latente guerra federativa. “O pacote fiscal impôs aos estados metas de equilíbrio ou até superávit das contas públicas, e pelos critérios federais de controle de gastos, só é considerado receita o recurso proveniente de arrecadação de tributos. O resto é considerado endividamento, por conta da redução do patrimônio”, escreveu C. Samarco para a Gazeta Mercantil (11.11.98, A-7). Em conseqüência, o governo ameaça punir, com suspensão de repasse de verbas, os governadores que gastarem recursos obtidos com as privatizações de empresas estaduais.

Contudo, isso é a ponta do “iceberg”. Estados e Municípios, vencedores - em princípio - da batalha da descentralização promovida pela Constituição de 1988, estão assistindo à deterioração do resultado primário ano após ano: saíram do superávit de 1,5% do PIB em 1991 para um déficit de 0,74% em 97. Como é óbvio, a tendência recessiva já está prejudicando os Estados e Municípios e, conseqüentemente, o futuro ajuste. A arrecadação do ICMS vem caindo significativamente em relação ao ano passado em alguns estados, o que evidencia queda na atividade econômica e leva a um agravamento do déficit. Em São Paulo, a queda acumulada no ano é de 2,7%; no Rio Grande do Sul, de 1%; em Santa Catarina, 0,29%; em Minas Gerais, 5,53%. Afora a não resolução do componente financeiro do déficit, o corte de despesas é mais drástico. Adicione-se também que a queda de arrecadação implica um menor repasse federal para Estados e Municípios. Ocorre que alguns deles ainda dependem fundamentalmente dessas transferências.

As gestões estaduais assumem em janeiro com “restrições” novas: sem bancos estaduais, impossibilidade de emitir montantes elevados de títulos estaduais e sem socorro no redesconto do BC; limites impostos pelo Senado à capacidade de contraírem novas dívidas; dívida velha estadual renegociada com o governo federal, com cronograma de pagamento definido e punição da retenção das verbas de transferência do fundo de participação dos estados.

Analisando a trajetória das finanças públicas estaduais e municipais na década de noventa, Francisco LOPREATO (Um novo caminho do federalismo no Brasil? Economia e Sociedade, nº 9, dezembro de 1997, p.111) acentuou: “A proposta das autoridades econômicas de associar a renegociação do estoque das dívidas com o ajuste patrimonial dos estados, aliada ao programa de cortes de gastos e privatização no plano federal, gerará mudanças nas relações entre as esferas de governo e nas articulações mantidas no interior dos próprios estados. A tendência principal parece repousar no controle dos caminhos financeiros usados pelos estados para ampliar o endividamento e fugir aos limites dados pela órbita fiscal. A desmontagem das articulações financeiras com a União, com as empresas e com os bancos estaduais, busca restringir a alavancagem dos gastos e torná-los mais dependentes dos recursos fiscais”.

E completa: “Os estados estão submetidos a encargos financeiros na maioria das vezes incompatíveis com a capacidade de pagamento de que dispõem. O Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), a isenção do ICMS dos produtos exportados (Lei Kandir) e as amortizações entre 11% e 13% das receitas correntes definidas nos acordos das dívidas comprometem a força fiscal dos estados e ampliam os conflitos nas relações com a União. Crescem as demandas por ganhos fiscais, maiores transferências federais, afrouxamento das regras fixadas para os acordos da dívida e liberalização de operações de crédito. A União, seguindo os velhos traços da realidade política brasileira, é forçada a atender parte das reivindicações e relaxar as metas de controle fiscal, reintroduzindo restrições para a condução da política macroeconômica”.

Os próximos meses não testemunharão quadro muito diverso: os 24 estados que refinanciaram dívidas de R$ 65 bilhões com a União dificilmente cumprirão as metas fiscais estabelecidas para este ano nos acordos. Dentre tais compromissos estão superávit primário, limites para gasto com pessoal, implantação de programas de demissão voluntária, privatização de empresas.

Agravando a situação, foi determinado que Estados e Municípios deverão equilibrar os seus gastos com as folhas de servidores inativos, que acumulam um déficit de cerca de R$ 16,1 bilhões. A partir de 1º de julho de 1999, os entes estatais (União, Estados e Municípios) cujos gastos previdenciários excederem 12% de suas receitas correntes líquidas estarão sujeitos a pelo menos três negativas: financiamentos de bancos oficiais, aval da União para tomar empréstimos externos e transferências voluntárias do governo federal. Essas penalidades foram editadas na MP que institui a Lei Geral dos Regimes de Previdência Social dos Servidores Públicos.

Já bastante aturdidos, os novos governadores deverão se pronunciar politicamente sobre a prorrogação (e aumento da alíquota) do FEF, incluída no recente pacote de medidas. O comparativo entre o ganho com o FEF em 1997, por meio da desvinculação de receitas, da ordem de R$ 4,5 bilhões e a renúncia fiscal da União, da ordem de R$ 15,3 bilhões, conforme estudo patrocinado pelo Deputado Paulo Bernardo ( Tributação em Revista, julho a setembro de 1997), não é animador.

Enfim, na total ausência de um projeto nacional e de uma discussão profunda da questão federativa, os governadores procurarão, pelo menos, manter a guerra fiscal. Não seria de estranhar, inclusive, que a (sempre postergada) reforma tributária chancelasse tal prática de vez. Afinal, argumentam os chefes dos executivos estaduais, é difícil abrir mão dos incentivos, utilizados para atrair empresas. A pertinência dessas ações não é contudo, tão pacífica.

Carlos Eduardo CAVALCANTI e Sérgio PRADO (Aspectos da guerra fiscal no Brasil. IPEA/FUNDAP, 1998, p. 89) assinalam que “ ao invés de conceber programas de escopo amplo, com mecanismos minimamente formalizados e transparentes de acesso e adesão, os governos passam a construir operações fiscais-financeiras que resultam em contratos no mais das vezes secretos com grandes empresas”. E completam: “na origem desse procedimento se encontra, fora de qualquer dúvida, o caráter agressivo e virtualmente sem limites que assumiu a concorrência cega na concessão de incentivos, comandada pelas grandes empresas privadas”. A título de pequena digressão, permitimo-nos sugerir não apenas a leitura sobre as alternativas de equacionamento da guerra fiscal apresentadas pelos autores acima mencionados, como também da análise dos Profs. Miguel Bacic e Maria Carolina Souza, publicada em “Economia em Perspectiva” de novembro do CORECON-SP.

De seu lado, os prefeitos também carregam boa dose de contrariedade. O aumento de responsabilidades e encargos dos municípios sobre programas antes executados pelo governo central e estaduais, ao lado da criação de novos municípios e respectivas estruturas administrativas, incharam as despesas e diminuíram drasticamente a posição relativamente cômoda dessas unidades subnacionais. Consideram-se prejudicados pela guerra fiscal entre os estados, pois estes lhes impõem, supostamente, pesadas renúncias. Quanto à União, extinguiu em 1997 o Imposto sobre Venda a Varejo de Combustíveis (IVVC), cobrado pelo município, e agora aventa o chamado imposto “verde”. Como pá de cal, grande número de municípios estão ameaçados de corte de fornecimento de energia pelas concessionárias privadas!

Agradecemos ao Prof. Dr. Francisco C. Lopreato a leitura e sugestões feitas ao presente texto, eximindo-o, evidentemente, das imperfeições.